Diputaciones provinciales, ¿para qué?

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Diputaciones provinciales, corrupción, falta de transparencia

Aunque el debate está abierto en todo el Estado, en Aragón la utilidad de las Diputaciones se pone aún más en cuestión, ya que aquí contamos además con un nivel intermedio (entre Diputaciones y Ayuntamientos): las Comarcas.
Esta multiplicidad de instituciones se hace más que nunca inaceptable para una buena parte de la ciudadanía, cada vez más crítica con los numerosos casos de corrupción, en muchas ocasiones ligados a estas instituciones decimonónicas.

Ha habido muchos motivos por los cuales las Diputaciones provinciales son objeto de debate. Son instituciones con una larga historia (que arranca ya en 1812), y son muchos quienes abogan por su permanencia como apoyo imprescindible a unos municipios cada vez más despoblados y con menos recursos técnicos, humanos y económicos. Sin embargo, la creciente presencia de las Comunidades autónomas en nuestras vidas, así como la aparición de nuevos niveles administrativos como las Comarcas, ponen en duda la permanencia de las Diputaciones. 

A ello hay que añadir las permanentes acusaciones de clientelismo, enchufismo o amiguismo, o la falta de transparencia en su gestión: en la Diputación de Teruel, el “caso del jamón” ha sacado a la luz unas prácticas discutibles en materia de subvenciones, y Teruel ocupa también el último lugar entre las Diputaciones españolas, según el informe de “Transparencia internacional” publicado el pasado diciembre. Fuera de Aragón, casos como el del asesinato de la presidenta de la Diputación de León por una cuestión relacionada con un “enchufe”, o personajes como Carlos Fabra, corrupto presidente de la Diputación de Castellón y Alfonso Rus, presidente de la Diputación de Valencia, actualmente detenido por una trama que infló obras públicas por 1000 millones de euros, no han hecho sino reforzar estas acusaciones.
Finalmente, la reforma de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local por parte del Gobierno del PP en 2013 (la Ley “anti-Ayuntamientos”), la cual da un creciente y renovado papel a las Diputaciones, es vista por muchos como una propuesta recentralizadora, que facilita además la privatización de los servicios públicos y la generalización de prácticas corruptas.
Todo ello pone sobre la mesa una amplia gama de variables, que queremos conocer y debatir en CyC. En este especial se recogen, por un lado, datos sobre el origen e historia de las Diputaciones provinciales, así como su funcionamiento legal y financiero. Por otro lado, se recogen valoraciones sobre su papel y conveniencia actual, por parte de los diferentes partidos políticos, y de especialistas en legislación local.

Breve apunte histórico

En torno a 1812, la desintegración del Antiguo Régimen y el triunfo de la ideología liberal ocasionan la obsolescencia de la Administración del Estado vigente hasta ese momento; aparece entonces la provincia como el instrumento adecuado para recuperar la acción del poder central. Sus objetivos son principalmente el control del territorio, y la extensión y la racionalización de los servicios públicos. Si bien las provincias y las diputaciones tenían claros antecedentes en el Derecho español, recibieron su respaldo definitivo en la primera de nuestras Constituciones, la de Cádiz de 1812.
En 1833, Javier de Burgos –ministro del gobierno de Cea Bermúdez- publica el decreto de creación de la actual división provincial, emanada a su vez de la división elaborada en 1822 (durante el Trienio Liberal). Las provincias definidas en 1833 siguen siendo, de acuerdo con la Constitución de 1978, piezas básicas de la organización territorial de España (artículo 141), base de las circunscripciones electorales (artículo 68) y las unidades de las que se componen las comunidades autónomas (artículo 143).
Desde su creación, las Diputaciones juegan un papel clave en la consolidación del sistema de gobierno caciquil, presente a lo largo de todo el siglo XIX, y muy especialmente en la Restauración borbónica (Constitución de 1876). Dicho proceso ha sido muy ampliamente estudiado por la historiografía, para prácticamente todas las provincias españolas, y está en la base de la propia puesta en cuestión de las Diputaciones como institución útil en la actualidad.

Diputaciones y caciquismo

Como señala Rodríguez Acevedo (2009), “El sistema político que se configura a partir de la Constitución de 1876 —durante la primera Restauración de la monarquía borbónica— tenía la misma naturaleza caciquil que el sistema articulado a partir de la Constitución de 1978, en lo que vendría a ser la segunda Restauración de los Borbones (…) Dos etapas unidas por una similar estructura subyacente del poder político: la monarquía parlamentaria caciquil. (…) No está representado sólo por los caciques propiamente dichos, sino que comprende una larga jerarquía de funcionarios, intermediarios y agentes, que conforman estrechas redes mediante las cuales los sistemas de autoridad estatal se engarzan con los sistemas de autoridad social que se desarrollan en la base de las comunidades. Estas redes complejas, capaces de bordear la legalidad, tienden a controlar las instituciones y las formas de organización política, social, cultural y, en general, todos los aspectos relevantes de las comunidades, rurales o urbanas”.
Las Diputaciones son importantes para el caciquismo por varias razones. Por un lado, por el elevado presupuesto que manejan y porque se encargan de la distribución de fondos entre los municipios, “cauce muy singular de favores y de afirmación del poder político en los medios rurales” (Martín-Retortillo, 1991: 26-27). En este sentido, las ingentes aportaciones de fondos europeos que han alimentado los Planes provinciales de Obras y Servicios han contribuido, más bien, a la consolidación de la estructura caciquil en lugar de a su superación y a la modernización del país.
Por otro lado, las diputaciones provinciales se conciben como una forma de “superar los desequilibrios interregionales”, de tal forma que actúan de “auténtico contrapeso de las concentraciones metropolitanas”, “contrapeso de poder, que difícilmente puede alcanzarse si no se articula sobre esquemas institucionales con consistencia bastante, que frente a las metrópolis regionales, difícilmente pueden ofrecer capitales provincianas, núcleos rurales o, ni siquiera, posibles entidades comarcales” (Martín- Retortillo, 1991). Son, por tanto, formas de contraponer políticas entre el campo y la ciudad, asegurando a las áreas económicamente atrasadas, dominadas por el caduco caciquismo rural, un cierto peso político frente a las zonas industriales y urbanas, de mayor dinamismo económico y peso demográfico (Acevedo, 2009). Esto es válido para la antítesis “Zaragoza-Aragón” o para la “Valladolid-Castilla”.
Si bien el caciquismo puede estructurarse políticamente también en torno a las comarcas, a las áreas metropolitanas o a las mancomunidades, está claro que las diputaciones provinciales constituyen una palanca muy potente para el ejercicio de este poder.

Diputaciones y falta de transparencia

Parte esencial de este proceso es la falta de transparencia y de visibilidad democrática.  Como señala Redondo (2013): “El programa de gobierno, o los candidatos a Diputados provinciales, nunca se someten a un proceso electoral directo. Su elección (…) se realiza de forma indirecta a partir de los resultados de las elecciones municipales (…) El Pleno de Diputados provinciales elige al Presidente de la Diputación. Los ciudadanos nunca visualizan a candidatos a diputados provinciales, o a presidentes de diputación, y aún menos asistirán a ningún debate sobre los programas o proyectos que abordarán las diputaciones. Este déficit de legitimidad democrática debería constituir por sí mismo una razón suficiente para cuestionar esta institución”.

Esta acusación se concreta en el último informe elaborado por la organización “Transparencia Internacional España” correspondiente a 2013, aunque la puntuación media general ha subido respecto a la anterior edición: así, la nota media alcanzada por las 45 Diputaciones analizadas llega al 69,6% (superior al 50% del año 2011).  Destaca la disminución del número de Diputaciones “suspensas” (que no llegan al 50% de cumplimiento), que en la anterior edición del estudio fueron 27 y que ahora apenas son 9.  El Índice de Transparencia de las Diputaciones (INDIP) mide un total de 80 indicadores, como la información sobre cargos electos y personal a cargo de estas instituciones, el patrimonio y las normas que aprueba, las relaciones con los ciudadanos, la información sobre la situación económico-financiera o la contratación de servicios, entre otros.

De las seis áreas de transparencia evaluadas en el INDIP, la que presenta una mayor puntuación media global es la referente a las relaciones con los ciudadanos y la sociedad; por el contrario, uno de los apartados que sigue constituyendo una “asignatura pendiente”, es el económico-financiero, en el que la media colectiva alcanza el 60´2 sobre 100.

Mención aparte merece la Diputación de Teruel: no sólo es la menos transparente de España (17,5 sobre 100), sino que además lo es a gran distancia de la siguiente (Cuenca, 42’5/100).  Sin duda, esto demuestra la correlación existente entre caciquismo y poder local  en las sociedades altamente rurales, como demuestra también que las provincias más despobladas (Soria, Teruel, Cuenca…) estén en el furgón de cola de la transparencia.

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